Bogotá, 19 de abril de 2016. Fuente: Boletín de la Comunidad Jurídica. Hugo Alejandro Sánchez Hernández, Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la ANDJE, explica en pocas palabras de qué se trata el mecanismo de extensión de jurisprudencia. Una figura que es un misterio para muchos apoderados y que fue tratada en el encuentro para coordinadores de defensa jurídica organizada por la DAFP en días pasados.
¿En qué consiste el mecanismo de extensión de jurisprudencia?
La extensión de jurisprudencia es una nueva figura jurídica creada por la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), en vigencia desde el 2 de julio de 2012, cuyo objeto es el reconocimiento de derechos de los ciudadanos en sede administrativa por parte de las autoridades públicas, sin necesidad que las personas deban iniciar un proceso judicial. Este mecanismo tiene su origen en figuras similares del derecho Español y Costarricense.
En la eventualidad que no prospere la fase administrativa por alguna de las razones previstas en la ley, el ciudadano puede acudir directamente ante el Consejo de Estado a través de un "medio de control" sui generis con el fin que resuelva su solicitud.
¿Por qué fue establecido el mecanismo y qué problema busca resolver?
Según lo señalado en los Informes de Ponencia que dieron origen a la expedición de la Ley 1437 de 2011, así como los debates realizados al interior del Congreso de la República, esta figura pretende, por un lado, garantizar la efectividad de los derechos de la ciudadanía a través del reconocimiento de los derechos de las personas en vía administrativa, cuando se trate de casos que guardan identificad fáctica y jurídica con sentencias de Unificación de Jurisprudencia proferidas por el Consejo de Estado en donde se reconozca un derecho. Y, por el otro, busca contribuir a descongestionar el sistema judicial colombiano buscando que en estos casos los asuntos los resuelva directamente las entidades públicas y no el juez. En todo caso, haciendo un análisis un poco más teórico, esta figura responde al proceso de armonización entre los principios de la Constitución de 1991, tales como, igualdad, buena fe, debido proceso, celeridad, economía, entre otros, con el nuevo estatuto procesal y la relación que surge entre la administración pública contemporánea y el ciudadano común como beneficiario de la acción del Estado. Este proceso es conocido por la doctrina española como la "constitucionalización del derecho administrativo".
¿Cuál es el rol de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado frente a esta figura y los procedimientos relacionados con ella?
Para entender adecuadamente el papel que juega la Agencia en el trámite de este mecanismo, se hace necesario precisar que esta figura está compuesta de dos fases: una administrativa y otra judicial. Para hacer uso de este instrumento en su fase administrativa, el interesado debe presentar ante la autoridad legalmente competente para reconocerle el derecho que pretende, una solicitud en la que invoque una Sentencia de Unificación Jurisprudencial del Consejo de Estado; el interesado debe incluir una justificación en la que explique por qué se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho del demandante en la sentencia que invocó. La autoridad tiene 30 días para resolver la solicitud, pero para ello debe solicitar a la Agencia un concepto previo, sobre el carácter o no de unificación de la sentencia invocada por el peticionario. Resuelta la solicitud por parte de la autoridad finaliza la fase administrativa y, en caso de haberse negado total o parcialmente la solicitud o si la autoridad guardó silencio, el interesado puede acudir al Consejo de Estado para solicitar la extensión de jurisprudencia, dando inicio a la fase judicial. En esta fase, la Agencia interviene por escrito para pronunciarse sobre el caso concreto y posteriormente participa en la Audiencia de Alegatos y Decisión en la que se resuelve de manera definitiva la solicitud por parte del Consejo de Estado. Desde la entrada en vigencia de esta figura la Agencia ha jugado un papel protagónico en la aplicación de la misma, en un primer momento a través de la emisión de los conceptos previos en la fase administrativa y, posteriormente, a medida que se fueron resolviendo dichas solicitudes por parte de las autoridades competentes, los interesados empezaron a acudir en gran volumen ante el Consejo de Estado; instancia en la cual la Agencia ha participado de manera activa y definitiva tanto en la resolución de los diferentes casos, como en la discusión y construcción jurídica de esta figura. En ese sentido a marzo de 2016, en relación con la fase administrativa de la figura, la Agencia ha emitido 986 conceptos previos y más de 260 pronunciamientos entre respuestas a derechos de petición, solicitud de documentos, etc., con destino a más de 50 entidades públicas, y en la fase judicial, ha intervenido en 1379 solicitudes presentadas ante el Consejo de Estado, a través de la presentación de escritos y la intervención en audiencias por medio de sus apoderados. Es de señalar que, si bien la Agencia tiene la facultad discrecional de intervenir en los trámites de extensión de jurisprudencia, la entidad siendo consciente de la importancia y el impacto de esta figura, se encuentra emitiendo el 100% de conceptos previos que le son solicitados por las entidades públicas y asimismo, interviene en el 100% de las solicitudes que le son notificadas por el Consejo de Estado. La intervención de la Agencia ha resultado definitiva para evitar cuantiosas condenas en contra del Estado, a través de un análisis riguroso y juicioso de cada una de las solicitudes que conoce frente a los requisitos que exige la Ley 1437 de 2011 para que las solicitudes sean resueltas favorablemente, contribuyendo igualmente a la construcción y mejor entendimiento de la figura, por lo que ha logrado un promedio de éxito procesal en cerca del 80% en los asuntos en donde ha intervenido.
¿Qué fortalezas y debilidades evidencia en la manera en que actualmente se está aplicando esta figura?
En el año 2015 la Agencia contrató con recursos del BID, una consultoría cuyo objeto consistió en determinar el alcance que ha tenido la figura de la extensión de jurisprudencia en el panorama jurídico colombiano desde su implementación, en donde se llegó a interesantes conclusiones que mostraron un panorama alentador y favorable en algunos aspectos pero, igualmente, de alerta o críticos en algunos otros. Como aspectos positivos del mecanismo, se puede destacar que el mismo garantiza el principio de seguridad jurídica y el derecho a la igualdad previsto en la Constitución Política, lo que significa un cambio de paradigma sobre el reconocimiento de derechos a través de una actuación administrativa. Así mismo, se puede resaltar que se crea una noción clara y un procedimiento legal para la construcción de sentencias de unificación jurisprudencial por parte del Consejo de Estado. En este sentido se destaca el reconocimiento del efecto vinculante de las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, resaltando el papel de esta Corporación como juez de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de su papel de unificador de jurisprudencia. Igualmente, valer la pena resaltar el valor de los conceptos previos de extensión de jurisprudencia emitidos por la ANDJE, como elemento de juicio que facilita el entendimiento y construcción de la figura y de las situaciones fácticas y jurídicas contempladas en las sentencias invocadas y sus efectos. En relación con las debilidades de la figura, se puede destacar la confusión que se evidencia en algunos operadores jurídicos entre la figura de extensión de jurisprudencia -prevista en el artículo 102 de la Ley 1437/11-, con la figura del precedente judicial –consagrada en el artículo 10 de la misma norma-. De igual manera, un tema que le ha preocupado mucho a la Agencia, es la extensión de efectos de sentencias que no pertenecen a la tipología de sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, aunado al hecho de la existencia de diferentes disyuntivas que surgen para las autoridades, en temas como el "choque de trenes" a través de sentencias contradictorias entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado (vr.gr. sentencia del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010 (0112-2009) vs. C-258 de 2013 y SU-230 de 2015), o la congestión del aparato judicial debido a que las autoridades administrativas no están extendiendo los efectos de estas sentencias o la demora en el trámite de las solicitudes de extensión en vía judicial, que terminan por desincentivar el uso del mecanismo. En este mismo sentido, la Agencia alerta sobre el desconocimiento del trámite del mecanismo en fase administrativa y judicial y del trámite del incidente de liquidación, así como una dificultad práctica para las entidades administrativas consistente en la imposibilidad de reconocimiento de intereses de mora, indexaciones e indemnizaciones de perjuicios por daños antijurídicos presuntamente imputables al Estado -sin orden judicial o debate probatorio-. Tampoco está claro todavía, la definición del rubro presupuestal a afectar por parte de las autoridades administrativas y, finalmente, debemos destacar el preocupante uso que se ha hecho mecanismo con la presentación de solicitudes en donde ha operado la caducidad o existe un pleito pendiente o cosa juzgada, así como la presentación de múltiples solicitudes de extensión por parte del mismo peticionario con el mismo objeto y de forma sucesiva, aspectos que implicarán una posible reforma legal o la expedición de reglamentos que aclaren tales inquietudes.
Biografía
Abogado de la Universidad Santo Tomás de Bogotá; Especialista en Derecho Administrativo (D.S.U.) de la Universidad Panthéon Assas – Paris II; Magister en Ciencia Administrativa (D.E.A.) de la Universidad Panthéon Assas – Paris II. Doctor en Derecho Público (Ph.D) de la Universidad Carlos III de Madrid, España. Se ha desempeñado como asesor jurídico de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR-; Subdirector de Contratación y Titulación Minera de Ingeominas; Asesor Legal del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura –IICA-; Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Jardín Botánico de Bogotá; Gerente Jurídico de la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá E.A.B, y docente a nivel de posgrado en las Universidades del Rosario, La Sabana, Sergio Arboleda, Libre de Cali y Santo Tomás. En la actualidad se desempeña como Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
