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Audiencia pública opinión consultiva OC – 28 Estado de Colombia​ / Intervención Inicial / Camilo Gómez Alzate

​Director Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

Buenos días, Honorable Presidenta y Honorables jueces de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

El Estado de Colombia agradece la decisión de esta Honorable Corte de convocar a audiencia pública a todas las delegaciones aquí presentes para recibir los argumentos relacionados con la solicitud de opinión consultiva sobre la figura de la reelección presidencial indefinida en el contexto del Sistema Interamericano de Derechos Humanos.

En calidad de Estado solicitante, para Colombia es un honor participar en el debate que nos convoca durante estos tres días, y recibe gratamente la participación de las delegaciones de los Estados Unidos de América, de Bolivia y la República de Panamá.

Asimismo, saluda la participación de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y de la Secretaría General de la OEA. También saluda a todas las organizaciones de la sociedad civil y de la academia que, estoy convencido, realizarán aportes de gran relevancia en este debate.

Para el Estado colombiano la democracia tiene un valor fundamental en la vigencia y aplicabilidad de los derechos humanos. Colombia fue uno de los principales promotores de la Carta Democrática Interamericana, instrumento de enorme valor sin el cual es imposible interpretar la Convención Americana de los Derechos Humanos pues se complementan de manera indiscutible: democracia y derechos humanos van de la mano, son inseparables y ambos conceptos son necesarios para que cada uno subsista.

Pero nada más peligroso para la democracia que un mandatario elegido popularmente que cambia las reglas democráticas de un Estado invocando su supuesto "derecho humano" de perpetuarse en el poder.

La Carta Democrática Interamericana establece que "la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la Convención Americana sobre Derechos Humanos contienen los valores y principios de libertad, igualdad y justicia social que son intrínsecos a la democracia".

Así mismo la carta democrática reafirma que "la promoción y protección de los derechos humanos es condición fundamental para la existencia de una sociedad democrática, y reconociendo la importancia que tiene el continuo desarrollo y fortalecimiento del sistema interamericano de derechos humanos para la consolidación de la democracia" -

No podemos olvidar que por voluntad de los Estados parte, la carta democrática habla de la necesaria interpretación evolutiva de las normas de la Convención cuando dice se debe tener en cuenta "el desarrollo progresivo del derecho internacional y la conveniencia de precisar las disposiciones contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos e instrumentos básicos concordantes relativas a la preservación y defensa de las instituciones democráticas, conforme a la práctica establecida,"

A la luz de este instrumento, los Estados de las Américas han manifestado su compromiso de garantizar conjunta y solidariamente el respeto por el principio democrático.  Por este motivo, decidieron consignar en la Carta que la solidaridad y la cooperación de los Estados americanos requieren que su organización política tenga como sustento el ejercicio efectivo de la democracia representativa.

Nuestra preocupación por los asuntos que pueden afectar la estabilidad de los Estados democráticos, nos impulsó a formular dos preguntas a la Honorable Corte Interamericana, relacionadas con los riesgos que genera, para la garantía efectiva de los derechos humanos, la figura de la reelección presidencial indefinida.

Estas preguntas pretenden que se aclare para los Estados del hemisferio:

En primer lugar, si la reelección presidencial indefinida es un derecho humano protegido por la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Es decir, el dilema de la reelección indefinida se presenta entre las siguientes dos posiciones:

  1. Las disposiciones normativas de los Estados que prohíben la reelección indefinida son contrarias al artículo 23 de la Convención Americana por restringir los derechos políticos del gobernante que pretende ser reelegido indefinidamente; 
  2. O, por el contrario, las limitaciones a la figura en mención responden a los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad promulgados por la Honorable Corte Interamericana.

    En segundo lugar, solicitamos, de manera respetuosa, a la Honorable Corte que se pronuncie sobre los efectos que generaría la permanencia de un gobernante en el poder mediante la reelección presidencial indefinida, sobre las obligaciones de respeto y garantía de los derechos humanos. Particularmente, si dicha figura resultase contraria a la obligación de garantizar los derechos políticos.

    Antes de profundizar en los interrogantes planteados, quiero dejar claro que Colombia no tiene interés alguno en que se establezca la posibilidad de que la reelección presidencial un período adicional al establecido en nuestra Constitución, el cual es de cuatro años. De hecho, la reelección por más de un periodo consecutivo se encuentra prohibida en nuestro ordenamiento interno y esperamos que así permanezca por largo tiempo.

    ***
    En relación la primera pregunta, para el Estado colombiano es importante resaltar lo establecido en el preámbulo de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en el sentido de que los derechos humanos tienen como fundamento los atributos de la persona humana, razón por la cual justifican la protección internacional, de naturaleza convencional, coadyuvante o subsidiaria de la que ofrece el derecho interno de los Estados.

    Valdría la pena analizar si bajo este presupuesto, la figura de la reelección presidencial indefinida per se, puede ser reconocida como un derecho humano protegido por la Convención Americana o por el contrario solo se trata de una prerrogativa derivada del artículo 23 de la Convención Americana, la cual los estados pueden restringir libremente.

    Para nutrir esta reflexión, resulta pertinente referirnos a la regulación y reconocimiento de los derechos políticos en otros sistemas regionales y en el sistema universal, así como a lo señalado por esta H. Corte sobre la materia.

    En efecto, al estudiar los instrumentos que forman parte del Sistema Universal de Derechos Humanos, así como aquellos suscritos en el marco de los sistemas regionales, junto con los pronunciamientos de sus intérpretes autorizados, no se puede concluir que exista un reconocimiento de la figura de la reelección presidencial indefinida como un derecho humano, ni de que la misma sea protegida bajo las disposiciones que consagran los derechos políticos.

    El Secretario General de la OEA realizó una consulta a la "Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho" -Comisión de Venecia-, en relación con las limitaciones a la reelección presidencial y su compatibilidad con las normas internacionales de derechos humanos.

La Comisión de Venecia tuvo en cuenta varios modelos para elaborar su estudio y arribar a algunas conclusiones que explicaré más adelante:

  • En Azerbaiyán, Bielorrusia, Costa Rica, Chipre, Islandia, Italia, Bolivia y Venezuela, no hay límite a la reelección.
  • En Chile, Perú, San Marino, Suiza y Uruguay, existe limitación para ejercer la Presidencia en períodos consecutivos. Es decir, es posible la reelección en períodos no consecutivos.
     
  • En Albania, Argelia, Croacia, Estados Unidos, Grecia, Hungría, Irlanda, Kosovo, la Antigua República Yugoslava de Macedonia, Montenegro, Polonia, Portugal, Rumania, Serbia, Sudáfrica, Túnez y Turquía, se admite la reelección, máximo por dos períodos posibles, consecutivos o no.
  • Por su parte, en Alemania, Argentina, Austria, Bosnia y Herzegovina, Brasil, Bulgaria, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Finlandia, Francia, Georgia, Israel, Kazajistán, Letonia, Lituania, República Checa, República de Moldavia, Rusia, Ucrania, se permite la reelección consecutiva por dos períodos.

La Comisión de Venecia tuvo en cuenta más de 50 modelos para elaborar su estudio acerca de la reelección y concluyó en primer lugar, que no existe un derecho humano específico y diferenciado a la reelección. 

Asimismo, observó que los límites a la reelección presidencial son comunes en los distintos sistemas políticos: presidenciales, semi presidenciales y parlamentarios y que, en los dos primeros sistemas, estos límites reducen el peligro del abuso de poder por el jefe del ejecutivo.

Finalmente, señaló que los límites a la reelección tienen como objetivo preservar la democracia y proteger el derecho humano a la participación política. Abolir estos límites representa un retroceso para garantizar efectivamente la estabilidad democrática.

Ahora bien, en lo que se refiere a los pronunciamientos de esta H.Corte, cabe mencionar que en casos como Castañeda Gutman Vs. México, y Yatama Vs. Nicaragua, destacó que los derechos políticos sientan las bases para el pluralismo político y el fortalecimiento de la democracia.

Frente al derecho a ser elegido, este Tribunal ha señalado que "la participación política mediante el ejercicio del derecho a ser elegido supone que los ciudadanos puedan postularse como candidatos en condiciones de igualdad y que puedan ocupar los cargos públicos sujetos a elección si logran obtener la cantidad de votos necesarios para ello"[1]. Conforme con lo anterior, la Corte ha destacado el deber de los Estados de generar las condiciones y mecanismos necesarios para garantizar efectivamente el ejercicio de los derechos políticos a la luz del principio de igualdad y no discriminación.

Partiendo de lo señalado, al analizar si la figura de la reelección presidencial indefinida permite garantizar el acceso de los ciudadanos a cargos de elección popular en igualdad de condiciones y sin discriminación la conclusión para el Estado colombiano, es que no es así.

Por otra parte, y dado que se está analizando la aplicación de un mecanismo que podría estar incluido como prerrogativa protegida por el artículo 23 de la Convención Americana, es fundamental tener en cuenta lo establecido por este H. Tribunal al afirmar que los derechos políticos no son absolutos y que las limitaciones que se apliquen frente al ejercicio de estos, deben estar previstas en la ley, basarse en criterios razonables, atender a un propósito útil y oportuno que torne necesaria la restricción para satisfacer un interés público imperativo, y ser proporcionales a ese objetivo[2].

En este sentido, los Estados "pueden establecer estándares mínimos para regular la participación política, siempre y cuando sean razonables de acuerdo a los principios de la democracia representativa"[3].

En otras palabras, no es posible hacer una interpretación literal y absoluta del artículo 23 de la Convención sin tener en cuenta los demás instrumentos como la Carta Interamericana, la cual determina que se debe acudir a la evolución del derecho internacional. Lo anterior implica tener en cuenta los cambios históricos que ha vivido nuestro continente y que necesariamente afectan el contexto de aplicación de la Convención Americana.

En esta medida y habiendo dejado claro que para el Estado colombiano la reelección indefinida no es un derecho humano susceptible de ser protegido por la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en gracia de discusión me permito complementar la reflexión resaltando que los derechos políticos pueden ser limitados bajo la observancia de los elementos arriba señalados dentro de los cuales destaco la persecución de un bien público imperativo y la adecuación de las limitaciones a los principios que fundan la democracia representativa.

Como elemento adicional de análisis, considero pertinente hacer referencia a la práctica de los Estados de las Américas, dado que la solicitud de Opinión Consultiva que nos convoca se justifica también en la diversidad de posturas existentes en el continente: mientras que algunos Estados han limitado la reelección presidencial, otros han promovido recientemente reformas constitucionales o interpretaciones judiciales tendientes a permitirla, incluso de manera indefinida, favoreciendo a los gobernantes que se encuentran en el poder.

En Nicaragua la Corte Suprema de Justica declaró inaplicables los artículos 147 y 148 de la Constitución que prohibían la reelección continua de los cargos a Presidente, Vicepresidente, Alcalde y Vicealcalde. Esta decisión permitió la reelección inmediata del Presidente Daniel Ortega.

Posteriormente, en el año 2015, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Honduras declaró inaplicable el artículo 239 de la Constitución, el cual prohibía la reelección. Esta decisión permitió al presidente Juan Orlando Hernández presentarse nuevamente como candidato presidencial.

En el año 2017 en Bolivia fueron anuladas las disposiciones que permitían una sola reelección consecutiva. Esto facultó al Presidente Evo Morales para optar por un cuarto mandato presidencial consecutivo. El caso de Bolivia resulta aún más complejo pues también se reconoció la voluntad del constituyente primario acudiendo al argumento de la reelección indefinida como derecho humano.

El caso de Venezuela es aún más patético, pues gracias a la reelección indefinida el régimen se convirtió en una dictadura. 

Por el contrario, dentro de los Estados en los cuales está se han implementado recientemente medidas para limitar o eliminar la reelección encontramos a Ecuador, Perú y Colombia.

Así pues, de conformidad con la práctica de los Estados de las Américas resulta claro que la posibilidad de reelección presidencial indefinida no puede ser entendida como un derecho protegido por la Convención Americana.

Figuras como la reelección indefinida permiten que una persona ejerza perennemente el máximo poder en un país con lo que afecta ostensiblemente la consolidación de la democracia participativa, el pluralismo, el derecho a elegir libremente, la participación ciudadana y el control político efectivo. ​

Este tema puede ser aún más crítico en los casos en los que los gobernantes elegidos bajo unas reglas democráticas, aprovechan la estancia en el poder para reformar la constitución en busca de obtener la reelección indefinida, cambiando las reglas de juego iniciales y por lo general en contravía al principio de igualdad y no discriminación.

 ***

La segunda pregunta elevada por Colombia ante la Honorable Corte Interamericana se refiere a los efectos de las reformas de los ordenamientos jurídicos que buscan la reelección presidencial frente a las obligaciones convencionales del Estado implicado.

Al respecto, Colombia observa con preocupación que varios Estados de la región cuentan con la figura de la reelección presidencial para periodos consecutivos. Esto ha permitido que los gobernantes se mantengan en el poder, incluso de manera indefinida.[4] 

Los Estados, comprometidos con el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Convención, debemos asegurar que todas las personas, participen en los asuntos públicos, de manera directa o través de sus representantes, libremente elegidos.

También debemos garantizar el derecho al voto en condiciones de igualdad de acuerdo con lo ordenado por el artículo 23.1.b de la Convención Americana. En este sentido, resulta de gran importancia tener claridad sobre las limitaciones del derecho a ser elegido.

De este derecho se derivan, entre otros, el deber de garantizar la igualdad de condiciones a los candidatos que buscan llegar, de manera auténtica, a los cargos de elección popular; y el de garantizar el derecho al voto de manera libre, sin presiones por parte de quienes se encuentran en el poder.

El Estado de Colombia ha sido fiel defensor de la democracia, y precisamente, ha dado prevalencia al Estado Social de Derecho a través de modificaciones legislativas que han tenido como propósito fundamental limitar la permanencia en el poder.

Colombia está convencida de que, cuando el derecho a ser elegido se ejerce de manera absoluta e indefinida, se quebrantan no sólo derechos contemplados de manera expresa en la Convención Americana, sino también los pilares consagrados en los instrumentos que conforman el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Esta hipótesis nos recuerda el contexto de dictaduras que vivió nuestro continente y que de modo alguno quisiéramos repetir.  

Los límites razonables que la mayoría de los Estados del hemisferio hemos impuesto al derecho a ser elegido, buscan proteger el equilibrio de poderes, los llamados pesos y contrapesos de la democracia, y de manera particular, los derechos de los electores a cambiar de gobierno libremente.

Es aquí donde se comprometen otras obligaciones internacionales, pues como miembros de la Organización de Estados Americanos no sólo debemos garantizar la democracia en nuestros territorios, sino también implementar prácticas que permitan consolidar -aún más- sistemas democráticos genuinos en la región.

Esto nos lleva a reiterar la necesaria relación entre los derechos humanos, la democracia representativa y los derechos políticos, plasmada en la Carta Democrática Interamericana. ¿Cómo garantizamos que con la reelección presidencial indefinida los Estados no sufrirían de rupturas institucionales que pongan en riesgo el sistema de pesos y contrapesos?

Una vez planteados los interrogantes objeto de consulta, Colombia propone que se interprete -de manera conjunta- la Carta de la OEA, la Declaración Americana, la Carta Democrática Interamericana, y la Convención Americana sobre Derechos Humanos con el fin de esclarecer si la figura de la reelección presidencial indefinida es compatible con los instrumentos que rigen el Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos; o si debería ser restringida teniendo en cuenta las justas exigencias del interés común en una sociedad democrática.[5]

Decía Franklin D. Roosevelt que "la primera verdad es que la libertad de una democracia no está a salvo si la gente tolera el crecimiento del poder en manos privadas hasta el punto de que se convierte en algo más fuerte que el propio estado democrático".

Muchas gracias

[1] Corte IDH. Caso Castañeda Gutman Vs. Estados Unidos Mexicanos. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008. Serie C No. 184, párr. 148.

[2] Ídem.

[3] Ibíd., párr. 207.

[4] Nicaragua, Honduras, Bolivia, Guatemala, Belize, Cuba.

[5] Convención Americana, Art. 32-